Юрий Николаевич Старилов, Воронежский государственный университет, заведующий кафедрой административного, муниципального и финансового права, доктор юридических наук, профессор
Путь становления административной юстиции в России завершился в 2015 году с принятием и вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС), ставшего крупным событием не только в истории административной юстиции, но и в истории развития судебной власти и судебной системы Российской Федерации в целом.
Административная юстиция как правовой институт и как область теории права — административного и процессуального — развивалась в ХХ — начале XXI века параллельно с модернизацией судебной системы, реформированием законодательства о судебной системе и статусе судей в нашей стране. Простая жалоба человека — гражданина или представителя какой-либо организации — трансформировалась в административный иск с его могучим, мощным процессуальным потенциалом, который, конечно, дает больше гарантий для создания и поддержания правопорядка как в стране, так и в системе судебных правоотношений и устанавливает действительно эффективную систему административного судопроизводства. Век развития судебной власти в России — это одновременно и век становления и совершенствования административной юстиции, результатом которого стало нормативное, процессуальное закрепление правил и порядков рассмотрения и разрешения административных дел в КАС. Вместе с тем выдвинутое в конце 1990-х годов предложение об учреждении в стране административных судов, воплотившееся в разработке проекта федерального закона «Об административных судах Российской Федерации», осталось нереализованным.
Тем не менее даже сегодня, после принятия КАС, весьма известные в стране судьи, ученые, юристы и государственные деятели говорят о приоритетности и большом значении учреждения в России административных судов. Сторонником этой идеи является, например, Михаил Иванович Клеандров, судья Конституционного Суда Российской Федерации в отставке. Мне же думается, что такие планы в настоящее время вряд ли реализуемы, но вполне могут существовать в качестве ориентира на будущее.
Если проследить саму историю формирования в России административной юстиции, то мы увидим, что административная юстиция создавалась как в соответствии с разработанными на разных этапах реформирования судебной власти проектами в период ее институционального обсуждения, так и с оглядкой на зарубежный опыт функционирования административной юстиции, включая стандарты обеспечения юридической защиты в сфере административных и иных публичных правоотношений. Сам термин «сфера административных и иных публичных правоотношений» сыграл колоссальную роль в развитии законодательства об административном судопроизводстве.
С чего же все начиналось? В мае 1917 года Временным правительством России было принято Положение «О судах по административным делам». По сути, этим документом и была создана административная юстиция, поскольку в нем было утверждено, что судьи, специальные судьи, административные судьи будут рассматривать соответствующие административные дела. После Великой Отечественной войны (1946—1947 гг.) появились публикации, которые фактически отрицали административный иск. Например, статья С.Н. Абрамова, опубликованная в журнале «Социалистическая законность» в 1947 году, так прямо и называлась: «В советском праве не может быть административного иска». И только Конституция РФ 1993 года четко выделила в системе судебной власти административное судопроизводство, что, очевидно, потребовало, его институционализации. Однако эта работа шла медленно, административный иск с трудом пробивал себе дорогу. И здесь решающим, с моей точки зрения, фактором и большой поддержкой послужили идеи, высказанные на VIII Всероссийском съезде судей РФ в декабре 2012 года. Можно констатировать, что именно развернувшаяся на этом съезде дискуссия об административной юстиции положила начало современному административному судопроизводству и административному иску.
Жалоба по своей сути не могла и не может давать широкие возможности для обеспечения защиты прав, свобод граждан, их законных интересов. В этом ее отличие от административного иска: полноценное административное судопроизводство предусматривает возможность предъявить встречный иск, ввести меры предварительной защиты по административному иску, обжаловать решение в апелляционной и кассационной инстанции и т.д.
Нужно сказать несколько слов и о принципах административного судопроизводства. Конечно, законность — главнейший и первейший из них. За ним следуют принципы активности суда и справедливость административного судопроизводства.
Что же касается принципа справедливости, то сейчас ведется острая дискуссия о том, существует ли он вообще. Многие современные российские ученые, которые глубоко исследуют принцип справедливости в административном судопроизводстве, дают отрицательный ответ на этот вопрос. Другие авторы, напротив, преувеличивают смысл и значение принципа справедливости. Например, на одной международной конференции, где были известные ученые, исследующие административное судопроизводство на постсоветском пространстве, прозвучало такое мнение: «Справедливость — главнейшее и, следовательно, первостепенное требование к судебному решению, реализация которого обеспечивает функционирование правового государства. Соответственно, справедливость, в отличие от законности, открывает для суда более широкие возможности в части проведения действий административного органа». В свою очередь, зарубежные коллеги, по большей части немецкие, полагают, что справедливость хотя и важна, но доминирует только принцип законности.
Есть еще один очень важный вопрос — теоретический по своей сути, но имеющий значение для практики, а именно организации административного судопроизводства. Нужна ли самостоятельная административно-процессуальная форма, если принят отдельный законодательный акт — КАС? В судебном процессе, как известно, процессуальная форма — основополагающее понятие. Сейчас мы наблюдаем спор административистов и процессуалистов о предназначении административной юстиции и административного судопроизводства. Распространена позиция о том, что гражданско-процессуальная форма достаточно глубоко структурирована и годится для всех случаев жизни, а потому нет нужды создавать специальную административно-процессуальную форму. Я же глубоко убежден, что если для регулирования правоотношений появился Кодекс, в нашем случае КАС, то специальная административно-процессуальная форма уже создана, утверждена и ее нужно развивать.
Верховный Суд Российской Федерации прилагает колоссальные усилия для развития административного судопроизводства. Многие Пленумы Верховного Суда, на которых обсуждались различные главы КАС, формируют единое представление о его нормах и у теоретиков, и главным образом у практиков, ориентируя всех на поддержание единства судебной практики по административным делам. Свидетельством тому является совсем недавно принятое Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».
Хотелось бы, чтобы усилия и судейского корпуса, и Совета судей были направлены на утверждение и поддержание высоких идеалов административного судопроизводства. И чтобы административные жалобы, когда-то стоявшие в центре административной юстиции, остались бы в прошлом, а административный иск с его мощным процессуальным содержанием занял заслуженно важное место в правовой системе России.